五眼联盟：世界首要情报联盟的前世今生

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五眼联盟：世界首要情报联盟的前世今生

作者：大卫·吉奥、迈克尔·古德曼、大卫·谢弗

（David Gioe, Michael Goodman & David Schaefer）

译者：李曼昀

法意导言

五眼联盟（The Five Eyes）是人类历史上最为紧密的国家合作关系之一，同时也具有非常显著的历史持久性。时任伦敦国王学院战争研究系的国际安全客座教授大卫·吉奥（David Gioe）伦敦国王学院战争研究系的情报和国际事务教授和系主任迈克尔·古德曼（Michael Goodman）与伦敦国王学院的博士研究生大卫·谢弗（David Schaefer）于2021年3月18日撰写了题为《五眼联盟：世界首要情报联盟的前世今生》（Five Eyes: the past, present and future of the world’s key intelligence alliance）一文，对五眼联盟的形成历史进行了正本清源式的梳理：从其历史根源信号情报出发，解读了信号情报较之于人类情报和图像情报所具有的独特优势；从最初英美之间的BRUSA协议再到五国之间的UKUSA协议，详细阐述当今的五眼联盟缘何形成了类似于篱笆般交织的复杂关系，作者还指出，作为“战争与和平的纽带”，如果其本质不发生任何变化，随着通信和战争技术的变化，五眼联盟还将面临新的决策和外交问题。

图为在伦敦举办的“军情六处的一年”展览上展示的政府监听站GCHQ的画作

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1961年，新晋的密码学作者戴维·卡恩（David Kahn），计划出版一本内容关于高度机密的美国信号情报机构，即国家安全局（NSA）的新书。他最终将此书定名为《密码破译者》（The Codebreakers）[1]。NSA领导层却认为，为了减少对国家安全的克减，最好的方式就是向出版社施压，责令其放弃整个出版项目，也包括销毁那几百页的相关材料。很显然出版社并没有妥协，于是NSA让步了：只要求对其中三个特别敏感的段落进行删除。而正是这三个段落揭露了全书中最具价值的秘密：NSA与英国本土的信号情报机构——政府通信总部（GCHQ）有着密切的合作关系。事实上，GCHQ的领导层似乎和他们的美国“表兄”一样对卡恩的研究结果有着非常的关注，甚至还派出了自己的最高级的联络官与该出版社的伦敦办事处进行交涉。最终，跨大西洋两岸的双重压力奏效了——卡恩同意放弃那些遭人厌恶的段落。

最终还是为人所知的那三个段落昭示了NSA与GCHQ保持过的密切联系，具体包括两所机构之间联络官的交换，联络官再交换密码分析的材料和技术。两个机构还从地域上对密码分析的工作进行分工：NSA负责一些国家，GCHQ则负责其他国家，通过信息交换避免重复劳动；同时也进行人员交换以增强其雇员的专业知识并拓展工作经验[2]。

正如这个小故事中的情节所展示出来的那样，对于NSA和GCHQ来说，英美联合的信号情报机构是他们认为自身首当其冲的大秘密。而事实上，这也确实是特殊情报关系的重中之重。英美之间的这种协同作用（synergy），或称倍增作用（force multiplier）令包括信号情报机构的所有的情报局都能覆盖更多语言种类和材料，提供更多的战略指示和警告，也会因此消耗单独的国家情报机构无法承担的更多资金。英美所形成的联盟关系也为之后国家情报机构之间最为有效的联合——“五眼联盟”的形成奠定了基础。

信号情报之本质

信号情报（Sigint, Signal Intelligence）或许是英美联合情报中最突出、最广泛，也是最为重要的合作领域。早期合作始于信号情报领域不无道理：在英美背景下，信号情报是与众不同甚至独一无二的存在，值得探讨的原因有以下几个：首先，就基础设施、成本和劳动力而言，信号情报是迄今为止投入资源最密集的情报收集方法。开发和维护地面信号拦截站和太空轨道卫星的成本是惊人的，而处理、编译和分析信号情报所需的专业人员的数量也相应地剧增。基于这个原因，英美两国在二战中第一次选择密切合作，尽管在之后的冷战中英美两国面对着不可避免的摩擦和偶然的政治干扰，也依然选择继续维持这种合作的模式。

二战期间信号情报的重要性是有据可循的。美国海军在中途岛的成功和大西洋战役的共同胜利就是两个经典的例子。战时的表现让信号情报的声誉得到保障，因而在冷战时期它也一直是珍贵的情报形式。究其原因，可以部分归因于信号情报是一种有别于其他情报类型的情报（INT）类型。冷战初期，人类情报（Humint, Human Intelligence）确实取得了显著的成功，但仍有一些例外的存在证明了冷战初期的人类情报是临时性的、不安全的、短暂的；且大多情报来自叛逃者和旅行者，他们获取秘密情报的机会十分有限。往往需要数十年才可以让特工在所在地安全地开展任务。

另一种图像情报（Imint, Imagery Intelligence ）在有针对性的任务中是颇有成效的，但直到冷战中期，在卫星取代飞机之前，图像情报一直被认为是危险的、挑衅的且政治错误的。此外，图像情报在辨别克里姆林宫的计划意图方面表现得异常糟糕。图像情报就连来源公开的信息也难以捕获，捕获信息还受制于国家媒体的控制，因此被认为是不可信的情报手段。综上所述，囿于信号情报所具有的特质，以及情报类型自身的优胜劣汰的过程，都使得信号情报能够在冷战初期就担负情报工作的重任。1946年英美协议（UKUSA）的签署双方都清楚地认识到了这一点，他们指出“通信情报在战争与和平中的价值怎么估计都不为过，保存情报源是尤为重要的。[3]”

如果说信号情报是“尤为重要的”，那么它也是情报整合和联合行动中最具有一致性和正式性的综合实例。信号情报所具有的的合作性质使它几乎采取全有或全无的方式，而人类情报则不然；和CIA不同的是，NSA的行政楼层甚至有GCHQ的联络处[4]。除非联合开展具体行动，人类情报的默认操作规则是单边行动。而信号情报的操作理念则恰恰相反——分担责任，分工合作。这种理念既指导了跨大西洋的信号情报联盟，也最终塑造了这个联盟。相互追求的过程最终转化为的更广泛的密切合作关系，在某种意义上成为了当下与未来情报工作的史前史，这值得我们更进一步的探讨。

五眼联盟之缘起

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若要探寻五眼联盟的起源时，首先需要了解的是作为其战时根源的信号情报。是时，英美之间签订了许多双边协议以解密、处理和共享信号情报。双边协议具有合理性，却格外零散，协议主体囊括各种各样的实体，譬如运营无线电拦截站的单兵军事部门。1943年，分离提前发生了；而信号情报专业技术的独立性被认为是战后情报成功的关键。但具有讽刺意味的是，英美之间分道扬镳从来没有真正发生，争执不休的美国军事部门寻求的更多是内部之间信号情报的独立性，而非旨在与英国完全分离。事实上，如果认为美国各军种向布莱切利公园[5]派遣联络人员完全出于对英国人合作价值的信念，那是不正确的结论。

1943年，美国寻求战后信号情报独立于英国；但1945年初，情况却发生了变化：更长期的合作协议被敲定了。双方都意识到联络是互利的——彼此都能够拥有一个提供给不同战区的共享的情报库。是年10月，一个英国代表团前往华盛顿，正式确定了一个范围广、影响大的历史性协议，这也是英美之间首个实质性举动。由于经济压力削减了战时预算，显然需要一个战后统一的信号情报框架来延续协同作用的利好。因而在1946年3月5日，所有战时的信号情报协议的承继者共同签署了新的协议，当时也被称为BRUSA。双方一致认为：“希望通过适当的分工和避免重复劳动实现和平时期效率的提高。[6]”

双方同意进行广泛的信号情报合作；其中最重要的方面涉及安全、共同行动和人员问题；双方同意“交换下列有关对外通信业务的产品：(1) 收集通信量；(2) 获取通信文件和设备；(3) 通信量分析；(4) 密码分析；(5) 解密和编译；(6) 获取有关通信组织、操作、程序和设备的相关信息。[7]”为了促进上述目标，英美还商议建立了一个安全密码系统[8]，迅速发展了联合通信渠道[9]，并派人共同驻守关键的设施。此外，双方还在对方的首都派驻了联络官。双方达成一致：“应在对方国家的适当地点各派驻一名高级联络官，并可配备必要的工作人员。每个国家的所有通信情报联络事务，均应由该国的高级通信情报联络官员负责和控制。[10]”这个通常被称为“秘密条约”（Secret Treaty）的协议奠定了当今的合作框架。

如果说劳动力集中和共同处理在英美之间的协同作用中发挥了一半的作用，那么对全球覆盖范围的划分就是剩下的另一半。要对大英帝国战后信号情报价值有个概念化的理解，其地理范围的广阔性应当被谨记。GCHQ在斯里兰卡、马来亚、中国香港、阿曼、克里特岛和塞浦路斯等地建立了广泛的信号情报网，并在加拿大早期的信号情报行动中具有强大的影响力。在这一时期使用英语的英联邦国家被纳入了英国的信号情报的作战序列，在这其中尤以他们的澳大利亚同僚为甚，英国情报人员在与之发展的过程中留下了大量记录。新成立的澳大利亚国防信号局的关键领导职位由GCHQ的人员供职，GCHQ还从伦敦对澳大利亚的信号情报行动进行技术监督[11]。与加拿大和美国战时的双边联系一样，自1942年麦克阿瑟将军（General Douglas MacArthur）抵达墨尔本担任西南太平洋地区的指挥后，澳大利亚和美国也建立了情报联系。

尽管澳大利亚是英美在亚洲的友好前哨站和战时伙伴；但即便是在澳大利亚，英美对苏联间谍活动的担忧还是影响了过渡到和平时期的合作关系。战后的BRUSA协议首先扩展至加拿大，在朝鲜战争后又扩展到澳大利亚和新西兰；中途改用了UKUSA的名号，最终形成了我们今天所熟知的“五眼联盟”[12]。而英联邦的其他新独立的殖民地并没有像堪培拉和惠灵顿那样准备好与美国发展出独立的信号情报关系[13]。

但华盛顿是幸运的：历史的遗留意味着英国官员能够在一些战略重镇和便利地点获得信号情报活动的许可，即便在当地没有美国人员和情报收集平台，美国也可以基于联络协议获取情报。卡尔德·沃尔顿（Calder Walton）评论道：“在UKUSA协议的基础上，对华盛顿的信号情报收集工作来说，英国的前哨站们就像英国政府自身一样重要。[14]”美国不仅无法从国内收集大量的信号情报；鉴于新兴的巨大规模的中苏联盟，只有通过集中资源形成合作关系才有望收集有价值的数据流。大英帝国及其使用英语的英联邦伙伴为美国的信息情报提供了通过监听站和中继站包围苏联和中国的最好机遇。

像篱笆一样交织

早期小心翼翼但却循序渐进的合作共享关系，很快就发展成了类似于“缠绕的蜘蛛网的合作关系[15]”这般关系——就如同蜘蛛网上的苍蝇，一旦陷入其中就难以脱离。在冷战期间，NSA和GCHQ这两个最大的合作机构的关系变得异常紧密，几乎不可分割。英美谈判代表曾以卓越的历史远见预言道：“会议上所取得的工作成果或许不会立马见效，但是从长远的角度来看，没人会质疑这是英美关系的重要阶段，也是英美通信情报合作的重要节点。[16]”所言甚是。一位军情五处的前处长也曾断言：“1946年UKUSA协议后的合作是如此广泛，以至于两国首都信号情报的客户很少能判断情报来自或接入于哪个国家。[17]”以此观之，UKUSA的存在使得英美之间原本就已存在的根基更为稳固，并且在这坚实的基础上进一步有所发展。

值得注意的是，战后UKUSA协议的签署方不仅约定形成合作关系，而且约定不将彼此视为信息收集的目标。但由于先前秘密条约的存在，从人员结构上来说就不可能做到这一点。正如爱德华·特拉维斯（Edward Travis）在1945年与美国人谈判时那颇具前瞻性的评论那般：“任何隐瞒都是显而易见的，任何一方的怀疑都极易出现。[18]”为了消弭任何潜在的猜忌，双方确定了以下程序来证明隐瞒的合理性：“所有工作的进行都不能限制情报交换，但任何一方在通知另一方后，在其特殊利益需要时可以选择隐瞒信息。这种通知将包括对被隐瞒的信息的描述，隐瞒方认为这种描述足以表达隐瞒行为的重要性。[19]”但该条款只在极少数情况下才会被援引：“各方都应将这种例外情形降低到最低限度。”

与CIA与秘密情报局所形成的的人类情报关系所具有的临时性和个体驱动性不同，英美之间的信号情报关系的嫌隙更少，关系更为持久；有更多的永久性固定设施，包括昂贵的基础设施和前哨站；以及更明确的工作分工与地域划分。如果说人类情报是一项“艺术多于科学”的技艺，那么信号情报则是“科学多于艺术”。信号情报不太容易产生人员之间的冲突，这也是非常重要的一点。NSA工作的官员保持着一种关系，这种关系只会轻微地受到政治领导人或非常高级的情报官员的互动的影响。GCHQ前主任大卫·奥曼德（David Omand）长官总结说，NSA和GCHQ的官员在处理他们的关系时被赋予了更大的自由，因为他们政治上层并不完全理解下属所经手的工作的技术含义。从这个意义上说，这种联络关系可以说是“专家对专家（experts calling experts）”。因为密码学本就是一种专业语言，很少有人理解。

如果说政治上层无法理解其中的技术原理，那么官员们则不厌其烦地向他们介绍信号情报联盟的意义——合作收集情报是多么广泛而规模宏大。信号情报关系变得不仅仅是只是协同作用，而是真正的相互依赖。“无间谍（No spy）”协议是一回事；但五眼联盟之间的关系又是如此交织，即使他们想要脱离，也无法在不严重损害收集工作的情况下独善其身。这种演变是戏剧性的：1915年，美国军方不会与联合信号情报产生任何联系；但到了2013年，美国NSA的员工爱德华·斯诺登（Edward Snowden）不用踏入切尔滕纳姆就能窃取数万份英国信号情报的绝密文件。

眼前的挑战

尽管共同的网络以及专业技术将信号情报机构紧密地联系在一起，但五眼联盟的国家之间也绝非毫无罅隙。冷战期间，政治争端偶尔会影响到信号情报的工作开展：20世纪40年代末，对共产主义影响的担心推迟了澳大利亚——进而推迟了新西兰进入美国主导的信息共享格局；英国在中东和欧洲政策上的争议导致亨利·基辛格（Henry Kissinger）在1973年要求暂停与英国的信号情报交流；在随后的十年里新西兰决定拒绝核动力和核能力军舰的港口访问导致美国的限制对其情报的供应，其中就包括信号情报。种种事件指明[20]，外交争议确实会让联络关系承受压力；合作关系之所以能够经受这些争议，部分原因在于人为创造的一些变通办法说服领导人重申对于交换信号情报的承诺；部分原因是随着收集技术的每一次创新，数据共享的必要性就愈显重要。

如果联盟继续正常运作而不发生严重的干扰，那么一个更根本的问题就摆在五眼联盟的面前——信号情报专业技术的性质变化。数字通信改变了这些曾经的秘密机构的工作领域与作用，这些机构最初在代码领域进行技术竞争，而现在则成为网络和电信决策中的关键角色。可以预见的是，在加密法规、数据保留、供应链安全、威胁评估披露，甚至司法监督方面，五眼联盟之间多少会出现一些国家差异。各国首都的信号情报官员的任务将是促进形成对这些以及其他问题的一致观点，以防止其政治上层之间出现重大分歧。在2018-2019年英国5G移动网络中中国制造的组件供应所引起的争论存在某种模糊的威胁[21]——即如果英国政府未能采取符合特朗普政府喜好的安全限制措施，情报交换可能会因而终止。虽然这场纠纷最终得以解决，但这一事件也充分表明对于维护五眼联盟的情报专门人员来说，政治与政策制定是多么令人不快的领域。

和平与战争的纽带

正如同每一个政客都倾向于利用信号情报关系作为其外交的筹码，更多人试图将五眼联盟的紧密关系运用于其他目的。这些国家之间的工作会议和联合公报经常被冠以“五眼联盟”之名号。尽管这些活动通常对信号情报的实践影响极为有限，但随着时间的推移，联盟国之间也的确显示出了增多而非减少的整合与协调。五眼联盟作为军事工具，其职能在于支持侦查与监视、信息行动以及其他冲突性的角色。各国需要更深入地融合信号情报能力以促进网络化和跨域的军事力量的发展以及其在战时的运用。在网络和太空领域，五眼联盟监测、渗透和分析潜在对手的能力将成为面对未来任何冲突中的强大筹码，甚至是决定性筹码。

信号情报机构完全有理由在未来几年内增强与其他合作伙伴的临时联络关系。这是一种独特的合作形式，同其他地区关系亲近但却微妙地存在竞争的国家设立的信号情报机构处于一种更为广泛的关系网中[22]。德国或日本等二三线盟国加入五眼联盟的“无间谍”俱乐部是天方夜谭，但这些国家和地区需要在军事信号情报和网络行动方面具有一定程度的互通性，从而为西方在欧亚的战略提供可靠的援助。在整个冷战期间，五眼联盟从来没有与其主要情报对手苏联打过一场热仗[23]；这反而使他们得以利用和平时期的信号情报来提供战时的情报支持，尽管这也对北约能否应对华约侵略提出了质疑。为了加强未来的军事储备、增强威慑力，将原本高度保护的信号情报进行修改而在更广泛地国家群体中流通和使用，这本就和21世纪的国家所具有的的本能的排他性偏好相冲突。

如果五眼联盟的性质保持不变，那么随着通信和战争技术的变化，它还将面临新的决策和外交问题。联盟国之间的历史让他们的关系具有一定的基础，情报专门人员们的相互信任以及英语国家之间相似又广泛的政治交往更使其稳固。基于密码分析所形成的相互依存关系确实已经达到了制度化的阶段，很难想象如何能够不损害各国国家信号情报下瓦解这一制度。但是仅仅维持现状是不够的，也不能保证当下的格局将永远稳定；必须利用联盟国的共享知识和以及专长在新的国际安全领域发挥优势。如果说资源和技术使五眼联盟的合作关系产生了更大的战略影响力，那么当下的五眼联盟也因此承担了超乎其战时创立者所预见的更大的负担。如果历史有任何指导意义的话——那么五眼联盟终将面对来自21世纪的挑战。

注释：

[1] https://www.waterstones.com/book/the-codebreakers/davidkahn/9780684831305

[2]https://www.penguinrandomhouse.com/books/321214/the-puzzle-palace-byjames-bamford/

[3] https://www.nsa.gov/Portals/70/documents/news-features/declassifieddocuments/ukusa/appendices_jul48.pdf

[4]https://www.penguinrandomhouse.com/books/321214/the-puzzle-palace-byjames-bamford/

[5] Bletchley Park，是一座位于英格兰米尔顿凯恩斯布莱切利镇内的宅第，曾经是英国政府进行密码解读的主要地方，译者注。

[6]https://discovery.nationalarchives.gov.uk/details/r/C11536915

[7]https://discovery.nationalarchives.gov.uk/details/r/C11536915

[8]https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/02684527.2012.699288

[9] https://www.amazon.co.uk/TiesThat-Bind-Intelligence-Cooperation/dp/0043270921

[10] https://www.nsa.gov/newsfeatures/declassified-documents/ukusa/

[11]https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/02684528908431996

[12] https://books.google.co.uk/books/about/GCHQ.html? id=4I2PmCtrHOgC&redir_esc=y

[13]https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/02684529608432373

[14] https://www.amazon.co.uk/Empire-Secrets-British-Intelligence Twilight/dp/0007457960

[15] https://www.amazon.co.uk/GCHQ-Uncensored-BritainsSecret-Intelligence/dp/0007312660

[16]https://discovery.nationalarchives.gov.uk/details/r/C11536915

[17]https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/0955757042000296964

[18]https://discovery.nationalarchives.gov.uk/details/r/C11536911

[19]https://discovery.nationalarchives.gov.uk/details/r/C11536914

[20]https://www.waterstones.com/book/gchq/richardaldrich/9780008351809

[21]https://www.forbes.com/sites/zakdoffman/2019/04/29/u-s-threat-to-u-kwe-will-rethink-intelligence-sharing-if-you-use-huawei/

[22] https://www.electrospaces.net/2013/12/14-eyes-are-3rd-party-partners forming.html

[23] https://www.amazon.co.uk/Behind-Enigma-Ferris-John/dp/1526605465

译者介绍：

李曼昀

北京大学国际法学院2021级学生。现为法意读书编译组成员。

追求沉静的状态。

技术编辑：李  旭

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